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汪永晨的博客

 
 
 

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今日三峡之五――给长江立法  

2007-10-31 09:41:00|  分类: 江河情结 |  标签: |举报 |字号 订阅

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――给长江立法

 

1992年联合国环境与发展会议通过的《二十一世纪议程》指出的∶“水资源综合管理包括地表水与地下水、水质与水量两个方面,应在流域或子流域一级进行。并根据需要,加强或发展适当的体制。”加强或发展流域统一管理的体制,已成为一个世界性的趋势和潮流。越来越多的国家和流域实施以流域为基本单元的水管理。近年来,许多国家通过修改立法,推行以流域为基本单元的管理。

 

外国管水的法规和经验

 

从国外流域立法和实践情况来看,流域立法有多种形式,美国、澳大利亚、新西兰等国家主要采取单一河流立法,如美国《田纳西流域管理局法案》、《特拉华河管理协定》、《下科罗拉多河管理局法》,澳大利亚《墨累-达令河协议》,新西兰《怀卡托流域管理局法》,新西兰甚至按照流域边界对地方行政区边界进行了调整,促进地方政府的流域管理工作。法国、西班牙等国家是通过水法对流域管理作出统一规定。欧盟在2000年通过《欧盟水框架指令》,在其29个成员国与周边国家实施流域综合管理;澳大利亚于2000年开始实施新的《水法》,推进全国的流域综合规划工作;南非也于1998年通过《水法》、实施以流域管理为基础的水资源管理。

国外流域管理的目标包括这样的内容:克服由于一系列非协调性流域开发活动造成的流域资源和生态退化,保障流域资源的可持续利用,并保持流域完整的生态功能,促进流域社会经济发展和提高流域生境水平,实现公共福利最大化。

《保护与发展报告2007》指出:20世纪末本世纪初,基于生态系统的流域综合管理成为主流,河流健康、生物多样性保护、湿地保护等领域越来越受到重视,流域管理的内容和方法更加丰富和完善,其中一个显著的特征就是越来越多的流域管理采用“生命之河”理念:河流是有生命的,随着河流健康受到越来越多的重视,人们通过对以工程为主的治水思路进行反思,提出了“为河流让出空间”、“为湖泊让出空间”,“为洪水让出空间”,“建立河流绿色走廊”等理念,这些理念正被越来越多的国家和流域所接受,并进一步由理念转变为实际的行动。例如,莱茵河流域投资170亿美元实施了“为河流让出空间”的行动。

流域机构和管理模式的多样化反映了流域独特的自然人文特点、历史变化和国家政治体制。建立有效的流域管理机构是实施流域综合管理的体制保证,流域管理机构是流域综合管理的执行、监督与技术支撑主体,但不同的流域管理机构在授权与管理方式上有较大的差别。目前国外流域综合管理机构主要有三种形式:流域管理局(TVA模式;流域协调委员会(ICPR模式);综合流域机构(法国模式)

在流域综合管理的框架下,对支流与地方的适当分权是流域管理落到实处的重要保障。例如莱茵河流域管理机构建立了统一的标准和强化机制,但责任分摊。墨累-达令河流域有18个属于非营利机构的支流委员会,负责所在流域生态恢复计划的制定与项目设计等。南非也成立了19个流域管理区,每个流域管理区由9-18位利益相关方与专家组成一个流域管理机构。

从国际河流看,流域管理机构都将编制流域综合规划作为最重要和最核心的工作,通过流域综合规划对支流和地方的流域管理进行指导。例如,在1996年洪水之后,莱茵河流域编制完成了《莱茵河洪水防御计划》等规划。《欧盟水框架指令》的核心也是编制流域综合管理规划。从国际流域管理规划的内容来看,传统的规划比较注重工程与项目规划,而近期的流域综合规划则更加注重目标的设定、重要领域的选择、优先区与优先行动的设定,而很少会涉及单个具体的工程项目计划。

流域管理的融资手段各国的方式也是多种多样的。其中政府投入、项目投入与流域机构服务收费是流域管理的主要融资渠道。加拿大弗雷泽河流域通过流域内对居民收费作为流域理事会的经费来源。另外,澳大利亚通过联邦政府的经济补贴,来推进各州的流域综合管理工作;莱茵河流域管理机构与欧盟则采用补贴原则;加拿大哥伦比亚河流域则把水电开发的部分收益对原住民进行补偿。

在国外,利益相关方的参与是流域综合管理的基本要求,也是保障社会公平性的基本形式。增加决策的透明度、推动利益相关方的平等对话(包括所有水用户)是解决水冲突的最佳方法。如澳大利亚的《水法》与《欧盟水框架指令》均对此方面作出了明确的规定。

 

为长江立法的可行性

 

我们中国的《环境影响评价法》中对利益相关群体的公众参与也有非常明确的说法。可令人遗憾的是,怒江引起了公众那么强烈的关注,四年了,为水电开发进行的环评至今没能得以公示。就连规划环评是不是做了,公众也不知道;引金沙江的水,“洗”滇池,到底会不会影响到世界自然遗产虎跳峡,媒体上今天说一个方案,明天又是一个。今天是一个职能部门在发布,明天又是递交国家审查。而当地老乡却整天只有人心惶惶的份,不知道明天自己的家会在哪儿。

《长江保护与发展报告2007》中提出:根据长江流域治理开发保护的客观需要,借鉴国外流域管理的经验,长江流域水管理体制的最佳模式应当是:“综合统一管理”的模式。“综合统一管理”模式的基本含义有两个方面:一是“按流域统一管理”,即根据水的自然流域统一性规律,对本流域上中下游、干支流和左右岸的19个省市自治区的水事活动实行流域的统一管理;二是“按流域综合管理”,即根据水的多功能统一性规律,将水利、水电、环保、交通、海事、城建、国土、地矿、林业、渔业、旅游、卫生(血防)等12个行业和部门的涉水活动纳入流域综合统一管理的轨道,以追求最佳综合性经济效益、社会效益和环境效益的最大化。最后,与这两个方面都有关系的,是对流域控制性骨干水工程的综合统一管理,如对三峡工程的综合统一管理。

“九龙”管水,一直是我们中国河流管理的特色。管水的不管鱼,管鱼的不管电,管电的不管水,管水的不管生态……结果是各取所需,长江成了“唐僧肉”。谁都想吃一口。发电、挖沙、冲污、打渔、航运……

在《长江保护与发展报告2007》中给出的新的管理方式,一是按照行政区域管理服从流域统一管理的原则,创建“以流域管理为主导,以行政区域管理为基础”的流域统一管理模式——这是“流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”在长江流域的具体化和个性化;

二是按照行业部门管理服从流域综合管理的原则,创建“以行业部门管理为指导,以流域综合管理为主体”的流域综合管理模式——这是“流域管理与行业部门管理相结合的管理体制”在长江流域的具体化和个性化。

报告中还说:在社会主义市场经济体制改革和政治体制改革的深化过程中,随着国务院各部委政府职能的转变和机构的精简撤并,“行业部门”交错干预长江流域治理开发保护事务的复杂局面将逐步得到缓解,但是,矛盾不可能根本消除,某些综合性管理部门的“指导”和“干预”可能还会强化。因此,用综合性的《长江法》来规范各相关行业部门的行政行为,就是十分必要和不可或缺的了。

管理长江,有“长江水利委员会,现在又有说要建立议会式的“长江流域管理委员会”。不管成立什么新的部门,凤凰台正在制作的大型节目《江河水》中,专家们呼吁最强烈的是:流域管理体制不管采用哪一种组织形式,只要是体现流域综合统一管理原则的,都要求制定综合性的《长江法》。

综合性的《长江法》既是新一轮经济政治体制改革的成果体现者,又是推进综合性流域管理新体制建设的强有力手段和基本法律保障。

我们中国1997年8月颁布实施的《防洪法》第一次以法律的形式确定了流域管理的原则。《防洪法》还明确规定了流域管理机构在防洪规划、防汛抗洪等方面的职责和职权。但是,《防洪法》只是从防洪这一特定的专门职能上确立了流域管理和流域机构的地位和作用,没有也不可能从整体上确立长江流域管理和流域机构在整个水资源管理体系中的特殊地位和作用,没有也不可能系统地规范长江流域管理的个性内容。

1984年颁布并于1996年修正的《水污染防治法》虽然明确提出了“按流域”进行“统一规划”的概念,但是并没有进一步规定水行政主管部门(包括流域管理机构)在本流域或者本地区水保护方面的职责和职权,在实践上容易造成环境保护部门与水行政主管部门(包括流域管理机构)在水污染防治上的重叠交叉和矛盾冲突。

2002年10月修订的《水法》在法律的层面上全面确立了水资源的流域管理体制,全面奠定了流域管理机构的法律地位和职责职能。但《水法》并未系统规定流域管理基本原则、基本制度和运行机制。由于流域机构作为水利部的派出机构,并非一级政府,流域管理机构如何做到“有为而不越位、不缺位”,如何找到流域管理和行政区域管理相结合的切入点和结合点,是具体执法工作的难点和重点,都需要结合长江流域的实际予以明确的界定。

《长江保护与发展报告2007》中写到:制定《长江法》有望弥补法律关于流域管理的规定的既存空白。1991年6月颁布的《水土保持法》,是一部关于我国水土保持工作的专门法。该法中没有明确流域管理机构的法律地位,致使水土保持分级管理缺少了流域管理这样一个十分重要的环节。省内、省际间开发建设项目水土流失问题大多难以解决,而水利部又缺少力量管理,流域管理机构又不能出面予以解决,致使开发建设项目造成的水土流失问题难以根治。

报告中说:制定《长江法》有望使长江流域水法规体系建设跟上流域社会经济的发展的需要。长江流域,特别是长江中下游地区经济和社会的快速发展对长江流域水资源和生态环境都提出了新的问题,例如:关于水权的界定与转让、水资源优化配置、三峡工程和南水北调工程以及长江上游水能资源开发等水利水电工程建设对流域生态环境的影响、河流的健康生命、流域生态环境保护与建设等。这些新情况、新问题,有些能够依据现有法律法规解决,有些则是现有法律法规尚未涵盖、没有规范的,这就迫切需要针对实际情况制定法律规范,以指导实践,解决问题。

报告中说:修改现有水法规,可以部分解决流域管理中的某些矛盾,规范某些水事行为,但针对全国普遍情况制定的水法规,不可能对流域管理中的诸多矛盾和问题作出全面、系统的规范和调整,因此,无论是从力度上,还是从可操作性、前瞻性来说,都将存在很大的局限性。而行政性规章和政策性文件是为贯彻水法律、行政法规针对特定流域的特殊情况制定的,主要是为处理某些水事矛盾和个别突发事件,更不可能对流域管理作出全面、系统地规定。所以说,该方案不可能从根本上解决长江流域管理问题,也与依法治水的要求和流域综合管理的大趋势不符。

报告中还说:制定《长江法》是有助于从根本上解决长江流域综合管理中的各种体制矛盾特殊性的需要。

1、长江流域、区域特殊矛盾突出

长江流域被19个省、市、自治区切分为不同的行政区,不仅东、中、西部差别巨大,而且流域、区域矛盾突出。从“条条”上讲,长江所涉及的水利、防洪、环保、农业、水电、航运等问题,有直接管辖权的中央部委就有10多个,利益关系千头万绪,错综复杂。只有制定《长江法》,才能有助于全面系统地解决长江的防洪、水资源配置、水土保持、水资源保护等重大问题提供法律保障,才能处理好流域管理与流域内19个行政区域管理的相互关系,才能把长江治理开发向纵深推进,促进整个流域经济社会发展。

2、通过制订《长江法》,要着力解决长江流域管理存在的三大问题:首先,地方性法规往往为了本地方利益而与流域整体利益发生冲突。最为典型的是长江的水污染问题。长江干流水资源保护规划早在1986年已编制完成,并纳入了长江流域综合利用规划,但由于没有进一步编制配套的区域规划,沿江城市在编江段规划时,其制订的原则和标准往往低于总体规划,导致污染从城市上游向下游转移,可以说这是水污染势头不能有效遏制的主要原因。在美国的流域管理模式中,流域机构的立法权威都高于各州。

其次,长江流域管理机构作为水利部派出机构,在协调中央部门、地方政府方面难度较大。

第三,长江横贯中国,原来流域纠纷主要是防洪纠纷,现在随着经济的发展,经济对于水资源的依赖性越来越明显,用水纠纷越来越多。在未经综合规划和协调的情况下,上游动辄兴修一个水利工程,下游则往往受到极大影响和制约,由此引起不同行政区域间的矛盾,而流域管理机构缺乏必要的协调或管理手段。同时,对于在长江流域如何建立“流域管理与区域管理相结合的管理体制”,以及“南水北调的水价、水权以及水市场的建立”等亟需解决的特殊性问题,都是作为一般法的《水法》不能也不应该解决的问题,而只能是以“一个流域一部法律”的形式解决,只能靠制定特别的《长江法》来解决。

报告中指出了制定《长江法》的可行性:

1、科学发展观为制定《长江法》指明了方向;2、依法治国、依法行政为制定《长江法》创造了良好的立法环境;3、加强长江水利法制建设受到全社会的广泛关注和高度重视;4、长江流域内外的管理经验和政策、法规,为制定《长江法》提供了很好的法制基础。《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等涉水法律的颁布,初步建立了我国水事法律关系的基本原则。在长期的治江实践中,长江流域管理积累了大量行之有效的经验。1990年长江水利委员会提出了《长江流域综合利用规划简要报告》(1990年修订);国务院及有关部门相继制定颁布了《长江三峡工程建设移民条例》、《长江河道采砂管理条例》等长江单项法规;沿江各省(区)围绕长江治理与开发出台了一些地方性法规和规章,这些均为《长江法》立法奠定了一定的基础。

1995年国务院制定的《淮河流域水污染防治暂行条例》,开创了我国关于大江大河流域管理立法的先例;浙江、江苏、辽宁、新疆、湖南等省(区)制定的《浙江省钱塘江管理条例》、《江苏省太湖水污染防治条例》、《辽宁省辽河流域水污染防治条例》、《新疆维吾尔自治区塔里木流域水资源管理条例》、《湖南省洞庭湖管理条例》、《湖南省东江湖水环境保护条例》等行政法规,为辖区内的河流管理提供了法制保障,表明在我国开展流域立法是可行的。

相对于《水法》等通行于全国的法律,《长江法》只在长江流域施行……因此说,《长江法》是流域综合性法律。《长江法》是《长江三峡工程建设移民条例》、《长江河道采砂管理条例》等长江各项单行法规、规章的总纲。

报告中说:制定《长江法》,就不能单独从行业、部门和区域利益来考虑,而必须跨部门、跨行业、跨区域,将防洪、水电、供水、航运、农业、渔业、林业、生态、环境等因素放置于流域整体范围内统筹考虑,特别是要考虑全流域水资源、水环境的综合管理,使《长江法》成为一部真正统筹全流域管理的综合性法律。目前,国家已经颁布实施了有关自然资源与生态环境的许多法律。制定《长江法》的关键是要把这些法律制度在长江流域统揽协调起来,形成一个健全完善、有机、有序和有效的法制系统,形成合力……

总之,长江立法的核心问题在于流域管理体制与运行机制的改革,而进行这项改革的关键在于能否突破国务院水行政主管部门派出机构的模式,建立新型流域机构,并授予充分的自主权;在于国务院有关部门和地方人民政府的支持并共同承担流域管理的责任,为在我国创建一个新型的流域管理模式而努力。

当然我们知道:《长江法》的研究制定是一个长期而艰巨的工作,内容十分丰富,任务十分繁重。在近期的一到两年内,《长江保护与发展报告2007》中建议重点开展下列工作,作为研究制定《长江法》的前期工作,为制定《长江法》准备材料、奠定基础:

1、研究提出“长江法规体系建设总体框架”。确定长江法规建设的总体目标、任务、内容、步骤、工作计划等,明确需要制定哪些法律、法规和规章,中央政府、流域管理机构、地方政府在流域立法工作上如何分工、协调、配合;2、研究制定《长江水资源管理与保护条例》。明确长江流域水资源合理开发、高效利用、优化配置、有效保护的原则、制度和措施;3、配合国家《取水许可制度实施办法》的修订,开展《关于授予长江水利委员会取水许可管理权限的通知》的修改工作,以利于《取水许可制度实施办法》修订通过后,能够尽快结合长江流域的具体情况,在长江流域全面、顺利实施;4、继续开展《丹江口水库管理办法》、《三峡水库管理办法》及《长江河口管理办法》等部规章的研究制订;5、开展长江流域水能开发管理体制的研究;6、开展长江流域防洪保险体系的研究;7、开展长江中下游河道管理的研究。

在《长江法》制定出台之前,对研究成果切实可行、立法条件成熟的专题,可以争取先出台相关的条例、办法,逐步健全完善长江流域法制体系,分阶段推进《长江法》的研究制定工作,争取早日把《长江法》列入全国人大立法计划,早日制定出台。

在报告中,专门有这样一节,建立有效的协商机制和市场调控手段,完善公众参与机制。现在的二年一次的“长江论坛”已是第二届,建议在改进的基础上进一步制度化。“长江论坛”,应由沿江各地区共同组织,利益相关方广泛参与,流域各省区政府轮流主持。论坛每年举办一次,围绕流域管理的热点问题和重要议题开展交流和研讨,寻求共识,探讨合作解决流域发展与保护的具体途径,为开展流域综合管理和沿江地方政府决策提供参考依据。该论坛应成为流域各地区之间的合作平台,政府与民间的沟通平台,国际与国内的交流平台,推动流域利益相关方的参与和合作,促进信息交流和共享。围绕该论坛并配合联合国“国际水十年”(2005-2015)举办“长江周”系列活动,提高公众保护长江的意识。通过不断发展完善,使论坛成为重建长江生命之河的标志。

《长江保护与发展报告2007》是一份几百页纸的大报告。对于公众来说可能专业性太强了,要看下来花费的时间也不是一会儿半会。我从中节取一些我们关心的,能看得懂的章节,组合成篇,希望关注我们母亲河的人能从报告中找到自己的关注点,更希望为长江立法,我们普通公众也能贡献自己的智慧和努力。

 

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