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汪永晨:从国外为流域立法看规划环评  

2011-12-12 19:11:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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作者:汪永晨

  与国外河流整个流域的环境协调管理相比,目前我国的河流管理被称为“八龙戏水”。这往往导致各建设规划部门从部门利益出发,较少考虑环境因素,规划制定随意。

  在11月3日召开的“战略环评在中国”国际研讨会上,国家环保总局副局长潘岳透露,《规划环评条例》这部两年前就已经开始运作的立法,由于各部门严重的职能交叉与一些地方短平快的业绩观,目前尚不能很快出台(11月4日《新京报》)。

  规划环评,是指对某个区域或某个行业的规划进行环境影响评价,分析整个区域和行业的环境容量,分析对环境的影响。1992年联合国环境与发展会议通过的《二十一世纪议程》指出,加强或发展流域统一管理的体制,已成为一个世界性的趋势和潮流。

  近年来,许多国家通过修改立法,推行以流域为基本单元的管理。流域立法有多种形式,有的国家主要采取单一河流立法,如美国《田纳西流域管理局法案》,新西兰《怀卡托流域管理局法》等。法国、西班牙等国家是通过水法对流域管理作出统一规定。欧盟在2000年通过《欧盟水框架指令》,在其29个成员国与周边国家实施流域综合管理;澳大利亚于2000年开始实施新的《水法》,推进全国的流域综合规划工作。

  与国外河流整个流域的环境协调管理相比,目前我国的河流管理被称为“八龙戏水”。这往往导致各建设规划部门从部门利益出发,较少考虑环境因素,规划制定随意。世界自然遗产“三江并流”的怒江、虎跳峡,环境影响评价还没有通过,就开始了电站的前期勘探。对江河的如此开发,致使在江河资源的可持续利用上,保持流域完整的生态功能上,出现了越来越多的问题,江河周边百姓的生命安全都面临挑战。

  近年来,德国从对整个流域规划管理出发,在莱茵河流域投资170亿美元实施了“为河流让出空间”的行动。我国为规划环评立法之所以难,很大程度是因为规划环评所注重的是长期利益、全局利益,往往与“重审批轻规划”的部门利益和“短平快出业绩”的地方利益相冲突,致使一些地区和部门对这项工作不支持,并以种种理由逃避开展规划环评的责任。

  对于国际河流,国外流域管理机构都将编制流域综合规划作为最核心的工作,通过流域综合规划对支流和地方的流域管理进行指导。例如1996年洪水之后,莱茵河流域编制完成了《莱茵河洪水防御计划》等规划。《欧盟水框架指令》的核心也是编制流域综合管理规划。而国际流域管理规划的内容,也由传统上比较注重工程与项目规划,转为更加注重目标的设定、重要领域的选择、优先区与优先行动的设定,而很少会涉及单个具体的工程项目计划。

  在国外,利益相关方的参与是流域综合管理的基本要求,也是保障社会公平性的基本形式,包括增加决策的透明度,推动利益相关方的平等对话(包括所有水用户)。如澳大利亚的《水法》与《欧盟水框架指令》均对此方面作出了明确的规定。

  潘岳曾表示,规划环评是战略环评的核心,战略环评又是

科学发展观的重要制度支持。如果没有规划环评,“两高一资产业”的无序发展、城市中的工业区与生活区的冲突、不堪重负的流域区域生态承载能力、以及 能源 开发的重化工发展模式都无法根本扭转。

 

  有专家指出,目前我国流域开发的规划布局由于条块分割等原因,使得流域上下游、左右岸和干支流发展难以统筹兼顾,造成了过度开发、无序开发和短期开发盛行的局面。如太湖由于流域人口密度过高、工业过于集中,其主要水污染物排放总量也明显超过了环境容量,今年5月终于暴发了蓝藻。

  国际经验和国内实践证明,战略(规划)环评作为优化产业和区域发展布局、结构和规模的制度手段,是现阶段促进环境与发展综合决策,实现科学发展的最有力保障之一。环保部门的呼吁,是为了我们的生存环境,社会各界不能不为之努力。

  □汪永晨(北京 记者)

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